本周，双碳通讯邀请到绿色和转型金融专家刘文杰为我们撰写一篇关于气候融资的深入分析。

最近，刘文杰和她在绿色和平的团队识别出中国绿色和可持续市政债券尚未被发展的潜力。如果该潜力得到充分激发，将创造出一个与中国当前绿色债券市场总价值相媲美的新市场。这相当于将世界上最大的绿色债券市场再翻一番。 

与许多人的印象向左，中国半数以上的绿色金融资金实际由公共部门提供。但是，应对气候变化的可持续资金机制不能仅依赖于公共资金。一方面，公共资金往往有限，即便在中国也是如此。另一方面，公共资金受制于严格的政府财政审批监管，审批流程较长，无法及时响应市场瞬息万变的需求。此外，由公共资金主导绿色金融还可能鼓励“搭便车”行为，即污染主体将其活动造成的生态环境责任转嫁给国家。 

为实现“双碳”目标，中国需要庞大的资金支持。尽管各机构的估算值有所不同，但相较于气候融资的体谅，即便是中国领先于全球的绿色金融和绿色信贷市场也显得微不足道。在气候议题之外，中国还在生物多样性保护、海洋保护等多个可持续发展目标上做出了重大承诺，实现每一个目标都面临着巨大的资金缺口。 

正如文章分析的那样，绿色和可持续债券提供了一个“三赢”的解决方案：它们可以帮助中国政府实现“双碳”和“高质量发展”目标，满足影响投资者对绿色和可持续金融产品的需求，并为中国的低碳转型筹集资金，特别是那些有助于气候减缓或适应的大规模能源和水基础设施项目。

有趣的是，绿色和可持续债券在中国的发展是该国环境和气候治理实验性方法的又一例证。（我们将在未来的通讯中讨论中国环境气候治理上的实验主义。）2019年，欠发达的内陆省份江西成功发行了中国第一只绿色市政债券，随后是发达的沿海省份广东。如果更多的地方政府效仿，采用这一新的金融产品，可能会减轻当前导致债务危机的财政压力，提高债券透明度，并改善政府主导基础设施项目的环境和气候影响评估。

本文是我们策划的中国气候融资系列分析和采访的第一篇文章。在该系列的其他文章中，我们将探讨从气候友好型投资到区域银行的气候融资举措等广泛议题。我们还将审视中国在全球气候融资中的角色和中国最新碳披露法规的影响。您可致信newsletter@shuangtan.me订阅英文原版通讯。

解锁中国气候融资潜力

作者：刘文杰（绿色和平东亚分部转型金融项目负责人）

中国的“双碳”承诺给该国提出了一个巨大且造价高昂的挑战。作为世界第二大经济体，如何完成从当前全球最大的碳排放国到2060年“碳中和”的转型？并且，如何在低碳转型过程中，平衡工业化、城市化、脱贫等议题？

实现该气候承诺需要中国在能源、工业、交通、建筑和农业等多个领域完成重大转型。仅此一项，根据我和绿色和平东亚分部的团队所做的研究，所需资金就高达140-487万亿人民币。这还不包括实现生物多样性保护和海洋保护等其他环境目标所需的巨额资金。

要弥补这一资金缺口，公共和私人部门都需要投入大量资本。绿色债券，一种用于资助具有环境效益项目的认证债券，通常被认为是满足可持续基础设施项目金融需求的重要金融工具。根据我们最近的分析，一种特定的绿色债券有望加速中国绿色融资市场的增长：绿色和可持续市政债券。 

我们发现，于2021年新发行的市政债券中，有近五分之一具有绿色属性，因而具有作为绿色债券发行的潜力。实现其未开发的巨大潜力将创造一个全新的绿色金融市场，其规模与目前所有贴标绿色债券的总规模相当。 

气候融资缺口 

近年来，中国的绿色金融市场发展迅速，为气候融资注入了新的动力。中国继续保持着世界上最大的绿色债券发行市场和最大的绿色信贷市场的地位。 不过，迄今为止，政府发起的基金、绿色补贴、公共采购和政策性银行等公共资金占中国所有绿色金融的半数以上，这一比例显著高于发达经济体。 

如下图所示，中国的绿色金融市场极不均衡。绿色贷款占近90%，其余部分由绿色产业基金、可持续发展挂钩债券（SLB）和绿色、社会和可持续（GSS）债券组成。其中，气候投资和融资仍处于早期阶段。股权和基于保险的金融工具以及绿色私募股权或风险资本产品等产品可以满足各式各样的气候减缓和适应融资需求， 但因标准缺失，它们仅占绿色金融市场极小的一小部分。 

尽管取得了令人印象深刻的进展，目前来自公共和私人来源的气候融资仍不足以实现中国的“双碳”目标。扩大气候融资面临着银行可行性较差、信息披露不充分和监管分散等重大挑战。 此外，气候响应预算，即政府设立专项预算以应对气候变化挑战并将气候变化风险和机遇纳入预算编制，仍然是一个新兴领域。 

潜力尚待开发 

中国政策制定者正在向快速增长的绿色金融市场投注越来越多的信心。与此同时，越来越多的投资者也在寻找可以满足其可持续和绿色投资偏好的投资机会。为满足绿色和可持续基础设施项目融资需求而发行的绿色和可持续市政债券完美契合了这两项需求。它不但可以继续支持中国在加大开发绿色债券市场上的努力，还能推动绿色和高质量发展、创造就业机会和环境效益。

在报告里，我们分析了2021年新发行的省级和市级政府债券，覆盖了8000多个项目。通过跟踪这些债券资助的项目并分析其收益用途，我们发现，近五分之一的地方政府债券已具有绿色属性，有潜力作为绿色和可持续市政债券的发行。下图展示了绿色市政债券发行潜力最大的前20个省份。

这些项目占2021年新发行地方政府债券的19%，总发行额约为8242亿人民币。该数额几乎等同于2023年所有发行者（如金融机构和企业）发行的全部贴标绿色债券的发行量。（应注意的是，虽然这些债券具有绿色属性，但这并不意味着它们可被认定为符合特定标准和流程正式认证的绿色债券。） 

与此巨大潜力形成对比的是，中国地方政府发行绿色和可持续市政债券的实践仍然有限。气候债券倡议组织（CBI）的统计数据显示，2021年，中国只有约1%的绿色债券由地方政府发行。

在报告中，我们详细介绍了两个绿色和可持续债券项目：江西省于2019年发行的中国首只绿色地方政府债券，该项目用于防止地下管道的气体和水泄漏；以及，广东省为一个水利项目发行的债券。这两个项目在发行时都受到了市场的积极认购。这归因于项目严格遵守绿色债券标准和第三方的独立评估和认证，提高了债券的透明度。而且，两者都确保了用以偿还债务的稳定收入流，降低了对地方政府财政的依赖。

扫除障碍

尽管绿色和可持续地方政府债券的潜力巨大，但因面对着债务压力和有效管理债务风险的需求等诸多挑战，地方政府往往在采用新金融产品时犹豫不决。加之绿色债券需要符合特定的发行标准，并需开展可行性分析、遵循严格的报告和披露标准。这些复杂的工作及此带来的行政负担可能使地方政府对发行绿色债券望而却步。 

要释放这一潜力，中国的监管机构需要建立明确的规则，界定哪些项目有资格获得绿色债券支持。目前，相关规则主要适用于金融机构、非金融企业和公司，并未明确包括市政债券。另一个关键步骤是将绿色市政债券纳入政府财政规划，并建立一个绿色和可持续项目的强大数据库。

当局还应当改进项目进展和资金使用情况的报告，这需要实施一个标准化框架来评估项目的环境影响，并采用综合指标来提高项目的可持续性。中国可以借鉴全球最佳实践。例如，美国利用独立的第二方评估机构和绿色债券评级，日本则为可持续发展挂钩债券设定了具体的可持续性目标，包括可再生能源的采用、温室气体减排以及减少食物浪费和一次性塑料的措施。 

中央政府还可采取措施，提高地方政府利用新兴金融产品支持绿色和可持续发展的意识和能力。一个可行的步骤是，将绿色市政债券的能力建设纳入地方领导和公务员的培训体系。另外，还可以考虑将绿色市政债券的环境效益纳入地方政府的绩效评估标准中，这将提供直接的政治激励。

此外，投资者可以通过表明对绿色和可持续金融产品的强劲需求，增强市场信心，提供额外的经济激励。 我们也建议政府与环保组织和当地社区合作，提高绿色市政债券的可信度，扩大绿色和可持续项目的影响。